급물살 타는 개헌논의 (매일경제 2009.05.25)

급물살 타는 개헌논의…국회특위 내달 구성

"권력구조 개편 공론화" 한목소리…내년 상반기가 헌법개정 최적기 한나라당 `개헌논의` 동참이 관건

◆ 노무현 前 대통령 서거 / 불행한 전직대통령 고리를 끊자 ② ◆ 정치권에서 제왕적 대통령제를 낳을 수밖에 없는 현행 헌법을 이 기회에 고치자는 의견이 본격적으로 제기되고 있다. 전직 대통령이 스스로 목숨을 끊는 초유의 사태가 개헌 논의에 기름을 부은 것이다. 국회의장 직속기구인 헌법연구자문위원회 관계자는 25일 본지 기자와 만나 "6월 임시국회가 끝나는 대로 바로 개헌을 공론화하고 여야 의원들이 참여하는 `국회개헌특위`도 구성할 방침"이라고 밝혔다. 오는 7월부터 개헌 논의에 공식적으로 불을 지피겠다는 얘기다. 김형오 국회의장은 지난 12일 유럽 순방 중에 "오는 제헌절을 전후로 개헌 논의가 이뤄질 수 있기를 바란다"고 주장했다. 박근혜 전 한나라당 대표도 최근 미국 방문에서 4년 중임제 개헌 및 대선ㆍ총선 동시 실시에 찬성 입장을 밝혔다. 박 전 대표의 의중과 마찬가지로 개헌 방향은 의회와 행정부 간 책임과 권한이 분명해지는 권력구조로 개편돼야 한다는 것이 골자다. 특히 이번 노무현 전 대통령 서거를 계기로 여야는 "불행한 대통령을 반복해 만들어내는 현행 제왕적 대통령 권력구조를 벗고 대한민국의 진정한 비전을 밝힐 수 있도록 권력구조 개편에 대한 논의를 본격적으로 공론화해야 할 시기"라며 개헌 필요성에 동조하고 있다. 개헌 논의에 적극적인 의원들은 사실상 올해가 마지막 기회라고 판단하고 있다. 내년 6월 지방선거가 끝나면 대권주자의 이해관계가 뚜렷하게 갈리기 때문에 개헌 합의를 이루기가 거의 불가능하다는 시각이다. 게다가 대선과 총선이 같이 치러지는 해가 2012년인 만큼 개헌의 최적기를 2010년 상반기로 보고 있다. 다만 한나라당 지도부가 4ㆍ29재보선 참패에 따른 쇄신특위 가동 등 당내 문제 진화에 여념이 없어 `개헌 카드`를 언제쯤 현안으로 끄집어내느냐가 관건이다. 민주당 등 야당도 필요성엔 공감대를 형성하고 있다. 한나라당 일각에선 김무성 원내대표 카드 불발과 `친박` 후보의 원내대표 경선 탈락을 통해 더 깊게 파인 친이ㆍ친박 갈등의 골이 개헌 논의를 어렵게 할 것이란 시각도 있다. 홍준표 한나라당 의원은 "개헌은 블랙홀과 같다"고 비유했다. ◆ 대통령 권한을 줄이는 권력구조 모색이 핵심 = 그동안 정치권에서 가장 많이 거론된 개헌 방향은 분권형 대통령제였다. 권력구조 개편에 가장 적극적이었던 정치인이었던 노 전 대통령도 분권형 대통령제를 지지했다. 대통령 당선 직후인 2003년 4월 국회 국정연설에서 "2004년 총선에서 과반수 의석을 확보하는 정당에 책임총리 자리를 내주겠다"고까지 제안할 정도였다. 하지만 그해 8월 25일 "지금은 그럴 단계가 아니다"며 책임총리를 두는 분권형 대통령제를 사실상 철회했다. 이와 관련해 민주당 핵심 관계자는 "노 전 대통령은 재임 초기 권력구조 개편과 관련한 개헌논의를 준비하기 위해 별도 정치개혁연구실을 설치했다"며 "개헌을 성사시키지 못한 것이 결국 자신의 발목을 잡은 셈이 됐다"고 했다. 학계와 정치권에서 분권형 대통령제도는 광범위한 지지를 받고 있다. 황태연 동국대 교수는 "우리나라는 제왕적 대통령제를 넘어서려는 민주화 흐름을 타고 있는 중간 규모의 공화국이고, 지정학적 위치상 외교안보가 국가의 존망을 결정하는 나라여서 분권형 대통령이 적합하다"고 주장했다.

오제세 민주당 의원은 "분권형 대통령제는 의원내각제와 대통령제의 약점을 모두 치유하는 제도라는 점에서 바람직한 정치제도"라고 했다. 반면 황영철 한나라당 의원은 "분권형 대통령제를 택한 나라 중 세계를 주도하는 나라가 없다는 점에서 한국이 정치적 불안과 문제점을 해결하기 위해 분권형 대통령제를 채택하는 것에 대해선 신중해야 한다"고 주장했다. 같은 당 홍일표 의원도 "우리나라보다 민주주의 역사도 길고 정치문화가 잘 발달돼 있는 유럽에서 성공한 제도가 우리나라에 제대로 정착할 수 있을지 우려가 된다"고 했다. ◆ 정치적 흥정 사라져야 `성공` = 1987년 이후 개헌 논의는 권력구조를 어떻게 바꿀까에 초점이 맞춰졌다. 가장 중요한 기본권에 대한 논의는 막상 보이지도 않았다. 통치구조는 원래 국민의 권리를 보장하기 위한 하부 개념임에도 개헌논의에서는 기본권에 앞섰다. 주객이 전도된 셈이다. 게다가 개헌 카드는 유력 정치인과 정당의 권력흥정 수단으로 전락해 대통령 선거를 앞두고 잠깐 빛을 발하다가 이내 자취를 감추곤 했다. 선거를 전후해 개헌을 통한 통치구조 개편에 대해 잠시 외쳤을 뿐 아무런 성과도 없이 흐지부지 끝났다. 악습 중의 악습이다. 지난 2004년 한나라당 최병렬 대표는 국회 교섭단체 대표연설을 통해 분권형 대통령제로의 개헌 검토 입장을 공식적으로 밝혔고, 조순형 대표가 이끄는 민주당도 분권형 대통령제 개헌을 당헌으로 확정했지만 후속작업은 이뤄지지 않았다. 김종철 연세대 법대 교수는 "최근 개헌론은 권력구조와 관련된 제도적 보완만 있으면 우리 사회의 모든 문제, 특히 정치사회가 안고 있는 문제점들이 일거에 해소될 수 있다는 과장된 논의로 진행되고 있지 않나 하는 우려가 있다"고 지적했다. 김 교수는 "이는 과거 권력자가 주도했던 논의와 다르지 않다"고 일침을 가했다. 윤대규 경남대 법대 교수는 "우리 대통령제 문제점은 사실 대통령제 자체의 고유한 현상이 아니라 우리나라 정치 자체의 고질적인 현상"이라고 진단했다. 대통령제에 폐단이 있는 게 아니라 정치 자체에 문제가 있다는 지적이다. 윤 교수는 "우리에게 시급한 것은 대통령의 권한을 줄이는 것도 중요하지만 국가와 정부의 역할 자체를 줄이는 것이 급선무"라며 "그러면 대통령의 권한은 저절로 줄어들게 돼 있다"고 설명했다. ▶▶대통령중심제　 국민이 따로 선출하는 대통령과 의회가 별도의 독립된 정통성을 갖고, 별도의 독립된 임기로 운영되는 권력분립의 정부형태다. 대통령의 임기동안 정국이 안정된다는 장점이 있다. 그러나 의회와 행정부 사이에 대립이 있을때 국정의 비효율이 초래될 수 있다는게 단점이다. 또 대통령 한 사람에 권력이 집중되고 권력분립이 모호하다는 부작용이 나타나기도 한다. ▶▶의원내각제　 정부의 성립과 존립이 국회의 신임을 필수조건으로 하는 정부형태다. 국민이 선출하는 의회가 뽑는 총리가 정치적 실권을 행사한다. 내각은 의회해산권, 법률안제출권을 갖는다. 의회는 내각 불신임권이 있다. 의회와 행정부가 유기적으로 상호협력하여 국정을 운영할 수 있다는게 장점이다. 그러나 의회와 내각을 한 정당이 독점할 겨우 다수당의 횡포가 일어날 수 있다. 군소 정당이 난립하면 정국이 불안해지는 모습은 다른 의원내각제 국가에서 쉽게 볼 수 있다. ▶▶분권형 대통령제　 대통령과 내각제를 병용하는 체제다. 국민이 각각 별도로 선출하는 대통령과 의회가 정책영역별로 나눠 통치하는 정부형태다. 대통령과 의회 다수파가 같은 정파일 때는 대통령제처럼, 여소야대 정국일 때에는 내각제 기조로 정부가 운영되는 현상이 나타난다. 프랑스 등 유럽에선 가장 안정적인 정부제도로 정착했다.