‘시행령 수정권’ 위헌소지 있지만 국회의 견제권도 필요 (중앙일보 2015.05.31 02:34)

‘시행령 수정권’ 위헌소지 있지만 국회의 견제권도 필요

청와대·국회 충돌한 국회법 개정안

 

 

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정부 시행령에 대한 국회의 수정 요구권한을 강화한 국회법 개정안은 위헌(違憲)일까. 국회와 청와대가 설전을 벌이고 있지만, 법학계에선 보다 근본적인 물음을 던진다. 정상국가라면 모법(母法)인 법률의 취지와 내용에 맞지 않는 시행령이 자주 나와선 안 되며, 이를 통제할 장치가 마련돼야 한다는 것이다.

헌법 75조는 ‘대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률 집행을 위해 필요한 사항에 대해 대통령령을 발할 수 있다’고 규정하고 있다. 조문대로라면 시행령은 법률의 내용과 취지에 맞게 제정돼야만 한다. 어긋났을 때 어떻게 할 것인지 논란을 벌이기 전에 법의 테두리를 벗어난 시행령 그 자체가 위헌이란 의미다.

4대 강 때 시행령 모법 위배 판결 받아
현대 법치국가에선 헌법>법률>명령>조례>규칙 순으로 우선순위를 정해 법을 적용한다. 상위법은 하위법에 우선하며, 하위법은 상위법에 위배될 수 없다. 법학개론 교과서에 나오는 얘기다.

지난 29일 국회 본회의를 통과한 국회법 개정안은 ‘교과서 밖 상황’을 전제한다. 명령에 속하는 대통령령·부령 등 시행령이 상위법인 법률의 내용과 취지에 어긋난다는 전제다. 세월호특별법 시행령에 대한 논란이 아니더라도 그동안 정부의 행정입법이 국회가 만든 법률의 취지를 희석시키거나 무력화한 경우가 많았다는 게 국회의 지적이다.

이명박 정부 시절 4대 강 사업의 예비 타당성 조사를 받지 않게 한 국가재정법 시행령이 법원에서 ‘모법의 위임 범위를 벗어났다’는 판결을 받은 게 대표적이다.

무리한 행정입법이 많다곤 하지만 이번 국회법 개정안이 위헌 논란에서 과연 자유로울 수 있을까. 순수한 법리로만 따지면 위헌 요소가 없지 않다는 게 법조계의 견해다. 국회가 행정부의 시행령 제정 권한에 간섭하는 것이 헌법상 권력분립의 원칙에 위배되고, 헌법이나 법률에 위배되는 명령의 최종심사권한이 대법원에 있다는 헌법 조항(107조)에도 어긋난다는 것이다.

장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 “정부의 이의제기 절차도 없이 국회의 시행령 수정요구권한만 법제화하는 건 위헌 요소가 있다”고 지적했다. 김성우 청와대 홍보수석도 지난 29일 브리핑에서 “정부 시행령을 국회가 좌지우지하는 듯한 (국회법) 개정안은 행정부 고유권한을 제한하는 것으로 헌법상 권력분립 원칙에 위배될 소지가 있다”고 주장했다.

문제는 과도한 행정입법에 대한 국회의 견제가 단순 법리만으론 설명되지 않는다는 데 있다. 같은 대통령제 국가인 미국에서도 의회와 행정입법은 오랜 갈등을 빚어왔다. 우리나라처럼 터무니없이 상위법에 배치되는 행정입법 사례를 거의 찾아볼 수 없음에도 그렇다.

“강력한 대통령제에선 감시 장치 필요”
미국은 행정입법에 대한 의회의 거부권을 오랫동안 인정해 왔다. 하지만 1983년 연방대법원이 ‘이민귀화국 대 차다(Immigration and Naturalization Service vs Chadha)’ 사건에서 의회의 거부권 행사 조항을 위헌 판결하면서 전기를 맞았다. 법적 문제를 일으키지 않고 장기 거주한 불법체류자에게 추방을 유예할 수 있게 해주는 당시 이민법이 심판 대상이 됐다. 이민법에는 추방유예 결정이 내려져도 상·하원 중 어느 한쪽이라도 ‘입법적 거부권(Legislative Veto)’을 행사하면 이민국의 판단을 뒤집을 수 있는 조항이 있었다. 연방대법원은 이 조항을 위헌으로 봤다. 의회의 직접적인 거부권 행사는 삼권분립 정신에 위배된다는 이유에서다.

하지만 이 판결은 역설적으로 미국 의회의 입법적 거부권을 보다 정교하게 만드는 계기가 됐다. 의회는 직접적인 거부권 행사 없이 정부의 행정입법을 견제할 수 있는 장치를 만들었다. ▶행정부에 대한 입법권 위임을 최소화하고 ▶모법에서 상세하게 규율하며 ▶행정입법에 대한 예산통제를 강화하는 등의 방법이다. 96년에는 연방행정절차법에 ‘행정입법 의회조사제도(Congressional Review of Agency Rulemaking)’를 만들어 행정입법이 효력을 발휘하기 이전 단계에서 의회의 충분한 검토를 받도록 했다.

임지봉 서강대 법학전문대학원 교수는 “차다 사건 이후 미국 의회의 입법적 거부권이 더욱 정교해지고 정부의 행정명령에 대한 견제가 확대되고 있다”며 “우리나라처럼 권위주의적 대통령제의 전통이 강하고 행정부에 법률안 제출권한이 주어져 있는 나라에서는 행정입법에 대한 국회의 감시가 반드시 필요하다”고 말했다.

국회가 만든 법률과 행정부의 명령 사이에 모순이 발생했을 때 이를 해소할 장치가 부족하다는 지적도 있다.

헌법 107조는 ‘명령·규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다’고 규정했다. 이를 근거로 사법부나 판사 출신 국회의원들 사이에선 “정부 시행령이 법률에 위배되는지를 판단할 권한은 법원에 있다”는 주장이 나온다.

하지만 법학계에선 상·하위법 간 모순 때문에 권리가 침해당해도 재판을 통하지 않고선 구제받을 수 없다는 점을 지적한다.

한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 “대법원이 최종심사권한을 갖고 있지만 헌법 조항대로 ‘재판의 전제가 된 경우’가 아니면 구제받을 길이 없다”며 “세월호특별법에서처럼 공공기구의 조직을 구성하거나 예산을 책정하고 국민에게 시혜적인 행정행위를 할 때 시행령이 법이 위임한 범위를 벗어나더라도 소송을 하지 않고선 고칠 방법이 없는 게 문제”라고 말했다.

 

조해진 "청와대가 요구는 많은데 재량권 안 줘"

 (중앙일보  2015.05.31 15:39)

새누리당 조해진 원내수석부대표는 지난 29일 새벽 여야가 통과시킨 국회법개정안에 대해 청와대측이 “삼권분립 침해”라고 반발하는 것에 대해 “청와대가 국회에 경제활성화법안 등을 처리해달라고 요구는 많이 하면서 협상의 재량권을 안 주는 건 너무한 것 아니냐. 어린애도 아니고”라며 불만을 표시했다.

조 원내수석은 31일 기자들과 만나 “(야당 요구를 )받아 줄 수 밖에 없다. 국회선진화법 하에선 여야가 주고 받기를 해야 국회운영이 된다”며 이처럼 말했다. 조 원내수석은 박근혜 대통령이 국회법개정안에 대해 거부권을 행사할 가능성에 대해서도 “29일 본회의 때 개정안이 재석 3분의 2 이상 찬성(211명)으로 가결됐다. 따라서 재의결 정족수(재석 3분의 2 이상)를 감안하면 청와대가 고민되는 부분이 있을 것”이라고 전망했다.

그는 국회법개정안의 위헌 소지 주장에 대해서도 조목조목 반박했다. 그는 “크게 걱정할 일이 없다. 지금도 국회 상임위원회에서 법률에 위반된다고 생각하는 시행령에 대해선 정부에 시정을 요구하고 정부도 가능한 것은 고쳤다. 환노위는 80% 가량 시정 조치를 얻어냈다”며 “(이번 국회법 개정안은) 기왕에 해왔던 것을 조문으로 정리한 것”이라고 말했다.

그는 또 “현행 국회법은 국회가 정부에 시정요구 사항을 ‘통보’하는 것으로 돼 있고, 개정안은 ‘시정요구’하는 것으로 돼 있어 개정안이 좀 더 (국회 권한을) 강화한 것으로 볼 수도 있지만, 반면 현행 국회법은 정부가 처리결과를 ‘지체없이’ 상임위에 보고하도록 했지만 개정안은 ‘지체없이’란 문구를 빼 정부 입장에선 여유가 생겼다”고 지적했다. 특히 그는 “국회가 할 수 있는 건 개정 요구를 하는 것 까지 만이고, 정부가 (국회 요구에) 응하지 않더라도 국회가 어떻게 할 수 있다는 규정은 없다. 그래서 개정안은 삼권분립 침해라고 볼 수 없다”고 주장했다.

 

 

이종걸 "요새 공무원들 대통령 닮아서 헌법 공부도 안해"

(중앙일보 2015.05.31 17:00)

 

새정치민주연합 이종걸 원내대표가 31일 “요즘 공무원들은 헌법 공부도 안하는 것 같다. 대통령을 닮아서 그런지도 모르겠다. 충실히 국민을 위해서 (일)해야 한다고 생각한다”고 말했다. 이날 오전 국회에서 열린 새정치연합 소속 시·도지사들과의 정책간담회 자리에서다.

지난 29일 정부 시행령에 대해 시정을 요구할 수 있는 국회의 권한을 강화하는 내용의 국회법 개정안이 본회의에서 통과됐고, 이에 청와대가 ‘삼권분립 침해’라며 반발하자 이 원내대표가 다시 청와대를 정조준한 것이다. 그는 29일에도 국회법 개정안에 대해 “점점 더 깨져가는 권력분립의 균형을 복원할 수 있는 마지막 탈출구" 라며 “박근혜 대통령께서 헌법 공부를 좀 더 하셔야할 것 같다. 헌법을 잘 모르시는 것 같다”고 말했다.
이 원내대표가 이틀 만에 또 박 대통령에게 "헌법 공부를 안한다"고 직격탄을 날린 모양새다.

그는 이날 정부의 지방교육재정법 시행령 개정 움직임을 예로 들며 “지방교육청이 아무 대안도 없이 지방채를 발행할 수 밖에 없는 상황에 놓였다”며 “이것이 바로 국회의 입법권을 무시한 시행령의 대표적 예다. 이런 사례가 각 분야에 널려있다”고 꼬집었다.

그러면서 간담회에 참석한 시·도지사들에게 “지방재정을 만들어 나가실 때 잘못된 시행령 때문에 고통을 당하시면 언제든지 저희에게 알려달라. 우리나라의 기본 헌법체계를 무시하는 중앙부처의 잘못된 법률 체계를 막아주시라"고 당부했다. 새정치연합은 각 상임위원회별로 상위법의 취지에 어긋나는 행정입법 실태를 취합한 뒤 국회법 개정안이 발효되면 곧 시정조치에 나설 계획이다.

이 원내대표는 회기가 종료된 5월 임시국회에 대해선 “공무원연금법과 공적연금 강화와 관련한 여야 합의를 깨고 5월 국회를 사실상 어렵게 만들었다. 세월호 시행령을 공포한 것도 세월호 특별법을 정면으로 위반하는 것이었다”고 청와대를 겨냥했다. 이어 “그 모든 것을 한꺼번에 처리하기 위한 야당의 노력을 '발목잡기'라는 말을 퍼뜨려 혼란스럽게 만든 책임도 있다”고 목소리를 높였다.